Habitat International Coalition
Réseau global pour le droit à l'habitat et la justice sociale
 
Stratégies Populaires dans les Centres Historiques
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Ortiz, Enrique; Audefroy, Joël

Vol. 1: Amérique Latine, Afrique et Asie

Introduction

Les résultats présentés pour la première fois ici sont le fruit d'une étude réalisée par la Coalition Internationale de l'Habitat (HIC) avec la collaboration de ses partenaires dans différents continents. La méthode utilisée a été celle d'identifier les expériences dans les centres-villes par lesquelles les habitants se sont mobilisés pour défendre leur résidence. Après avoir identifié ces expériences, un questionnaire fut envoyé à chaque organisation ou personne impliquée dans le processus de résistance. A partir de cette information / témoignage, de première main - car la plupart des cas recueillis furent rédigés par les acteurs impliqués (organisation non gouvernementale, coopérative de logement, organisation populaire, etc.) -, nous avons croisé les informations obtenues et tenté de dégager des tendances communes à ces phénomènes socio-organisationnels que l'on rencontre un peu partout dans les centres historiques.

Jusqu'à maintenant, nous avons pu recueillir une vingtaine d'expériences en Amérique Latine,Afrique et Asie,ainsi que quelques 25 en Europe. Les résultats présentés ici concernent seulement les expériences identifiées hors-Europe1.

L'objectif général de ce travail est de connaître les multiples expériences qui ont eu lieu dans les différentes parties du monde et dans lesquelles les habitants des centres historiques ont réussi d'une manière ou d'une autre à rester dans leur quartier.

L'objectif spécifique est d'activer les liens entre les organisations de base, les organisations de locataires et d'habitants et les ONG qui les appuient dans le but de renforcer leur capacité de mobilisation contre la ségrégation urbaine et contre les processus d'exclusion sociale et spatiale. Ce travail fait le point sur la situation actuelle et tente de dégager des pistes de pratiques et de politiques.

La problématique dans les centres-villes

A partir des années 60 et jusqu'au début des années 80, les politiques de déplacement des populations pauvres vers les périphéries des villes, furent, pour les gouvernements des pays en développement, une stratégie de déplacement du problème du logement. Les exemples sautent aux yeux pour celui qui veut voir d'un peu plus près la problématique des centres-villes: Au Brésil, entre 1964 et 1975 avant l'exécution des politiques de régularisation à partir de 1975; afin de commémorer le 500e anniversaire de la Découverte de l'Amérique, le gouvernement de Saint-Domingue en République dominicaine a commencé à partir de 1987, à remodeler la ville et à expulser et déplacer plus de 15.000 familles du centre. En Afrique du Sud, les politiques urbaines étaient dominées par l'apartheid qui fut à l'origine de déplacements massifs de la population urbaine vers les campagnes. En réponse à la croissance du secteur informel, le gouvernement du Kenya a fait de nombreuses tentatives pour "nettoyer" la ville de Nairobi (et continue de le faire, vers 1995, voir le cas de Ngomongo/korogoche) au moyen d'opérations massives d'expulsion violente. Tandis que le Gouvernement Tanzanien a tenté de supprimer le secteur urbain informel avec la "Loi de Mobilisation de Ressources Humaines" qui a entraîné le déplacement forcé de la population. Ainsi, en Tanzanie, la politique de "villagisation" a conduit au déplacement de 11 millions de personnes en un peu plus de deux ans (c'est-à-dire 70% de la population) entre 1976 et 1975.

A Manille aux Philippines, le Gouvernement a ordonné en 1974 le déplacement des populations qui s'étaient installées illégalement sur des terrains de propriété publique.

A Montevideo, le Front des Locataires, l'association des locataires, est constitué par un nombre croissant d'habitants expulsés du centre. Depuis le début des années 90, on observe plus de 10.000 résidents déplacés par an de la zone centrale vers la périphérie en occupations illégales.

Les déplacements des habitants des centres ville et la chute progressive de la démographie dans les centres historiques ont différentes origines qui sont présentées ci-dessous:

La première cause doit son origine à l'effet de la globalisation et du développement du secteur tertiaire dans les centre-villes: la demande de bureaux s'accroît et elle a pour résultat l'augmentation du prix des terrains urbanisés en particulier dans les centre-villes, zones les plus recherchées par les investisseurs privés car ils trouvent là une infrastructure existante et tous les réseaux de communication (téléphone, transport, etc.). C'est ainsi que se sont édifiés depuis le début des années 80 des centres financiers et commerciaux dans différentes villes du monde. C'est ainsi qu'on trouve dans certaines villes une lutte institutionnelle pour le contrôle des zones centrales entre l'Etat fédéral ou local et le secteur privé comme c'est le cas à Managua, Nicaragua.

A Lima, Pérou, et Buenos Aires, Argentine, les gouvernements nationaux et locaux luttent l'un contre l'autre pour la réorganisation du centre ville. L'état - et cela n'est pas nouveau - a toujours voulu contrôler les espaces centraux parce qu'ils sont symboliquement des espaces de pouvoir. Cette tradition a ses racines très profondes dans plusieurs pays, et même en Amérique Latine à l'époque préhispanique. Cette tendance a une autre implication urbanistique: le changement d'affectation de l'utilisation du sol, de l'habitat à une utilisation commerciale. C'est le cas de la ville de Laredo, Tamaulipas au Mexique. Le danger est la subordination des localités et des centre-villes aux exigences d'une culture de marché globalisante.

La deuxième origine des déplacements des habitants du centre sont les programmes d'aménagement urbain menés par les gouvernements locaux avec une large participation financière du secteur privé. Bien sûr ces programmes sont liés aussi à la globalisation de l'économie dans la mesure ou le capital financier international investi aussi dans les programmes immobiliers. Les programmes d'aménagement urbain permettent rarement aux habitants de rester dans leurs logements. Parfois ils sont expulsés, comme c'est le cas à Lusaka, Zambie où 35 familles qui s'étaient installées sur un terrain sans posséder le titre de propriété, furent expulsé manu militari en 1991 pour laisser la place a des investisseurs. On trouve un cas similaire à Nairobi, Kenya ou 200 familles qui payaient un loyer dans des baraques construites sans autorisation, furent expulsées parce que les terrains occupés faisaient partie d'un programme d'aménagement urbain.

La troisième origine est la construction d'autoroutes qui passent - bien que cela semble incroyable - au beau milieu du centre-ville. Nous avons trouvé le cas dans la ville de Bangkok en Thaïlande où un projet d'autoroute est en train de mettre en danger la vie d'un quartier traditionnel, Ban Khrua, bordé de canaux comme à Venise. C'est un quartier qui possède de profondes racines historiques dans la ville de Bangkok, et il se trouve menacé au nom du "développement moderne" de la ville. C'est-à-dire que certaines administrations locales sont d'accord pour sacrifier histoire, culture et environnement au nom de la sacro-sainte automobile. De plus on trouve un cas similaire dans la ville de Buenos Aires où la construction d'une autoroute impliquerait l'expulsion de 1000 familles du quartier Villa 31. Ce projet permettrait un développement urbain, le projet Retire, destiné principalement aux intérêts des investisseurs privés (parc de stationnement, bureaux, hôtels, logements de luxe). Au Venezuela, on trouve dans une ville de province, La Vêla de Coro, un projet de construction d'une voie publique qui devait passer par le centre historique de la ville, détruisant sur son passage plusieurs centaines de logements. Deux groupes antagonistes se sont formés à l'issue du projet, l'un étant pour la conservation du centre, l'autre pour la construction de la voie publique.

La quatrième origine est d'ordre économique. Dans de nombreux cas étudiés, l'état laisse la régulation des loyers au marché. Depuis 1974 à Montevideo, Uruguay, la loi générale sur les loyers fut modifiée par l'introduction du concept de "contrat libre". A Lima, Pérou, les règles de négociation entre les locataires et les propriétaires sont entre les mains du marché sans la moindre exception, celui qui peut payer est celui qui loue. Une des conséquences à laisser le marché des loyers libre est l'augmentation du prix des loyers et c'est ainsi que dans le centre de Lima on trouve un taux élevé d'occupation des logements: 4,2 m2 par habitant. Dans la ville de Mexico, l'absence d'une loi claire et négociée sur les loyers augmente les risques d expulsion et les locataires se trouvent démunis devant la législation. Avec e nouveau gouvernement de la Ville de Mexico depuis décembre 1997 une nouvelle loi sur les loyers est en train d être mise en place. De nombreuses expulsions qui ont eu lieu dans le centre de Mexico ont pour origine le manque d'une législation claire sur les contrats locataires - propiétaires.

La cinquième origine est la dégradation progressive des logements des quartiers centraux. C'est le cas de nombreuses viles d'Amérique Latine telles que Montevideo, Lima et Mexico. Les propriétaires n'investissent plus dans l'entretien car ils obtiennent un faible rentabilité des immeubles loués. Dans la ville de Mexico, il existe depuis une cinquantaine d'années un abandon du centre historique et même après le tremblement de terre de 1985 qui détruisit une partie des vecindades du centre. De nombreuse vecindades aujourd'hui habitées par les vendeurs ambulants sont en mauvais état. Certains de ces anciens édifices sont occupes aussi par des populations indiennes qui sont venues s"installer dans la Ville de Mexico.

De cette situation dans les centres historiques, se présenter deux positions antagoniques. La première est celle des habitants organisés pour la défense de leur résidence dans le centre, depuis la perspective du droit au logement. La seconde est celé des investisseurs du secteur immobilier qui voient dans le centre un espace physique disponible car de nombreux immeubles sont en mauvais état, prêt à être valorisé par des opération commerciales. En absence de politiques de rénovation urbaine, les centres historiques sont le théâtre de cet affrontement traduit par des expulsions et des résistance des habitants lorsqu'ils sont organisés. Par exemple ces derniers améliorent

Leçons, principes et propositions de politiques

Le droit au logement s'entend dans les centres historiques, comme un droit à vivre dans un quartier central. Les luttes des habitants ne se réfèrent pas toujours au droit au logement pour diverses raisons (ils ne connaissent pas toujours les accords internationaux ni les constitutions de leurs pays dans lesquelles est inscrit le droit au logement), cependant ils se réfèrent toujours à des espaces habités traditionnels tels que les vecindades à Mexico, les cortiçoes à Sao Paulo, les conventiïlos à Buenos Aires et Montevideo, etc. Ces espaces correspondent à différentes formes d'occupation populaires des bâtiments anciens dans les centres urbains.

Les villes historiques n'ont pas seulement été créées par des entreprises et par des commerçants, les gens ont eu aussi un rôle important dans la production du cadre bâti. Jéricho ne fut pas créée par les seuls commerçants et Mexico non plus. Le sens de l'histoire urbaine est de partager les espaces de la ville entre les espaces résidentiels, les commerces et les services. Les politiques de déplacement des populations pauvres hors des centres urbains sont des politiques vont dans le sens contraire de celui de l'histoire urbaine. C'est à la lumière de cette histoire que l'on comprend les stratégies populaires pour rester dans le centre.

La conservation du patrimoine historique a des implications humaines et sociales. Il ne sert à rien de conserver des édifices historiques sans ses habitants. Les formes populaires d'occupation de l'espace bâti (vecindadescortiçoes conventillos) font partie de ce patrimoine. Les actions des habitants visent autant la permanence dans le quartier que la restauration du cadre bâti.

Les habitants s'identifient avec leur quartier, c'est une attitude qu'on ne trouve pas chez les propriétaires des immeubles en location.

Les mobilisations des habitants des quartiers centraux montrent que leur objectif n'est pas d'être propriétaire. Á l’exception des cas de Nuevo Laredo et Sao Paulo, l'objectif principal des habitants est de rester dans le centre, dans leur quartier et d'obtenir des lois sur les loyers appropriées à leur situation.

Une des stratégies des habitants est un bon principe d'urbanisation: celui d'occuper des terrains en friches et des édifices vides dans les centres-villes au lieu d'aller occuper des terrains périphériques, parfois le planificateur peut apprendre beaucoup des habitants...

Les centres historiques ne sont pas homogènes, des populations diverses vivent ensemble et partagent les mêmes espaces. Les solutions de réhabilitation doivent être adaptées à ces spécificités rencontrées. Les habitants des rue de Durban, les groupes indiens de la Ville de Mexico, les habitants des cortiçoes de San Paulo, les palestiniens de Jérusalem-Est, constituent des spécificités qu'il faut prendre en compte dans les projects de réhabilitation.

Principesbasés surlaDéclaration de Salvador

La Déclaration de Salvador est le résultat d'un processus mis en oeuvre par la Fondation Charles-Léopold Mayer pour le Progrès de l'Homme (FPH). En 1991, un groupe de quinze responsables, experts et fonctionnaires municipaux se sont réunis à Caracas sur l'initiative de la FPH afin d'échanger des expériences et de tenter de trouver des réponses au problème des quartiers en difficultés. En 1993, à Salvador de Bahia, sur l'invitation du Gouvernement brésilien, le groupe élargit s'est de nouveau réuni afin de continuer le travail, une quarantaine de personnes provenant de 17 pays et de quatre continents travaillèrent à partir du texte de Caracas sur les 6 points afin de l'approfondir et de l'enrichir avec des expériences concrètes. De là est sortie la Déclaration de Salvador qui propose 6 principes clefs pour la réhabilitation des quartiers. Nous allons examiner plus loin ces 6 principes à la lumière des expériences identifiées par la Coalition Internationale de l'Habitat.

1. Reconnaître, renforcer et stimuler les dynamiques des quartiers

Les expériences identifiées sur les résistances et stratégies mises en oeuvre pour rester dans les centres-villes montrent plusieurs dynamiques dans les quartiers, certaines d'entre elles ne sont pas reconnues par les gouvernements locaux qui tentent de déplacer les populations, comme une manière de déplacer le problème. Cependant, on trouve d'autres cas dans lequel les gouvernements locaux reconnaissent ces dynamiques et où un dialogue s'est établi, premier pas important pour une bonne gouvernance.

2. Reconnaître aux habitants le droit à habiter

L'affirmation dans les milieux national et international du droit au logement impulsé par HIC depuis une vingtaine d'années a son application directe dans les centres historiques. Ce principe est fondamental dans toute politique de réhabilitation et les organisations d'habitants des centres qui luttent pour leur résidence ainsi que les ONG qui les appuient se réfèrent à ce principe dans l'objectif de le faire reconnaître par les gouvernements locaux. Le droit à vivre dans un quartier va bien au-delà du droit au logement parce qu'il implique le droit à vivre dans un espace qui fut fondé dans de nombreux cas par les ancêtres même d’habitants actuels.

3.Faire entendre la voix des habitants et promouvoir le dialogue entre les responsables de la prise de décision et les habitants

Dans les cas étudiés, le dialogue entre les autorités locales et les habitants fut à chaque fois un facteur de succès. Cependant on ne trouve pas dans chaque cas des autorités locales ouvertes au dialogue. Ce principe est fondamental afin de promouvoir une réhabilitation participative dans les centres historiques.

4. Réformer l'action publique

Réformer l'action publique est peut-être le principe le plus difficile d'appliquer dans les cas étudiés.Nous avons rencontré plusieurs gouvernements locaux autoritaires qui se sont affrontés avec les habitants sans même les écouter. Néanmoins, dans les cas de Montevideo, Lima et Mexico, cette réforme est en chemin.

5. Harmoniser les rythmes administratifs et politiques avec les rythmes sociaux

Ce principe n'a pas été considéré dans les cas rencontrés. Les ryhmes des quartiers sont en général différents des rythmes administratifs et politiques. Les habitants ont besoin de temps pour s'organiser et pour affronter des situations nouvelles. Ils n'agissent pas comme la mécaniqueadministrative qui se contente d'appliquer des règles et des lois systématiquement (ou de les violer dans le cas des expulsions). Cette harmonisation pourrait être obtenue au travers de l'élaboration de politiques urbaines et de réhabilitations participatives.

6. Etablirdes financementscohérents avec les objectifs poursuivis

On trouve dans certains cas des outils financiers appropriés qui ont permis aux habitants de réhabiliter leur logement, le projet Pirineus à Sao Paulo est un exemple concret. Il fut financé par la CDHU et le Ministère de l'Habitation pour la construction en Mutirao par les habitants eux-mêmes. Il est indispensable dans tous les cas que des fonds soient crées, ou des outils financiers.



 
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